最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》（即1998第15号司法解释）第34条规定：“被执行人为金融机构的，对其交存在人民银行的存款准备金和备付金不得冻结和划扣，但对其在本机构、其它金融机构的存款，及其在人民银行的其它存款可以冻结、划拨，并可对被执行人的其他财产采取强制措施，但不得查封其营业场所。”该司法解释明确对金融机构的强制执行设置了两项豁免财产：即存款准备金和营业场所。那么，什么是存款准备金？存款准备金是为谁准备的呢？
一、存款准备金制度的起源、沿革及作用
存款准备金是指合法经营存款业务的银行或非银行金融机构，将其所吸收的存款按照确定的比例，提取一定数额并存入中央银行的款项。存款准备金制度的初始意义在于保证金融机构对储户存款的支付和结算，后来又逐步演变为国家的货币政策工具。中央银行通过调整存款准备金率，影响金融机构的信贷扩张能力，从而间接调控社会货币供应量（注【1】）。
我国的存款准备金制度是根据1983年9月《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》重新恢复建立的。1984年国务院发布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》将其制度化。1995年的《中国人民银行法》第22条明确规定“要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金”；《商业银行法》第32条也明确规定“商业银行应当按照人民银行的规定，向中国人民银行交存存款准备金，留足备付金。”1998年3月，经国务院批准，中国人民银行发布《关于改革存款准备金制度的通知》，其中规定“原金融机构在人民银行的存款准备金和备付金合二为一，统称为准备金存款。”统一后的存款准备金的作用明确为“是金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的资金，金融机构按规定向中央银行缴纳的存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率；金融机构按一定比例，将一般存款的一部分作为法定存款准备金存入人民银行。”
从上述规定显然可以得出这样的结论：即存款准备金来源于储户的存款，是储户存款的一部分；其作用在于保证储户依法及时支取存款和资金清算；同时国家还可以通过调整存款准备金率实现其作为货币政策工具的巨大作用（本文对这一作用不作讨论）
二、对法定存款准备金的动用问题
既然存款准备金的基本作用在于保证储户对存款的依法顺利支取，那么中央银行对作为金融机构的信用社动用法定存款准备金是如何规定的呢？
1997年12月21日，中国人民银行下发《关于城市信用社动用存款准备金有关事宜的通知》。通知规定：中国人民银行是城市信用社动用存款准备金的唯一审批机构，其它任何单位和个人均无权批准和干预。当单个信用社申请动用额不超过其实际交存余额百分之五十的由省级分行批准，超过百分之五十的，由省级分行报总行批准，且动用期限不得超过三个月，到期后必须按规定的比例补足。
1999年中国人民银行再次对动用存款准备金问题发出通知，明确强调：动用法定存款准备金仅限于兑付个人储蓄存款，不得用于个人储蓄以外的其它支付。
这些规定完全符合金融法律规范中关于设立存款准备金制度的基本理论，体现出存款准备金源于储户存款，用于保证储户支取存款的一般原则。最高人民法院司法解释又以法律的形式，对这一原则予以肯定，表现在法释（1998）第15号司法解释中，就是明确规定了在将金融机构作为一般债务人被申请强制执行时，禁止将其存款准备金予以冻结或划扣，这不仅肯定了存款准备金的专属性，也充分体现了司法为民的法治方针，具有十分重要的意义。
三、金融机构被依法撤销时对法定存款准备金的使用
在市场经济条件下，金融机构优胜劣汰是市场竞争的必然结果。依法强制有经营问题的金融机构从市场退出，是防范和化解金融风险的一个重要手段。2001年11月23日，国务院发布的《金融机构撤销条例》以行政法规的形式规定了金融机构撤销的程序和相关法律问题，为我国撤销存在严重经营风险的金融机构提供了法律保障。
关于被撤销金融机构的清算财产，条例第18条规定：“被撤销的金融机构下列财产作为清偿债务的清算财产：1、清算开始之日起被撤销的金融机构全部财产，包括其股东的出资及其他权益、其全资子公司的财产和其他投资入股的股份；2、清算期间被撤销的金融机构依法取得的财产；3、被撤销的金融机构的其他财产”（注【2】）。
对于债务清偿的顺序，条例第23条、第24条和第25条做了明确的规定，那就是“先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”；再用剩余财产“清偿法人和其他组织的债务”；若仍有剩余，则“经清算应当按照股东的出资比例或者持有的股份比例分配。”（注【3】）
按照物权法关于货币所有权的一般理论，货币持有人即为货币的所有权人（注【4】），所以当金融机构依照储蓄合同依法取得对储户的货币占有后，在对储户负债的同时，随即也取得了该货币的所有权。因此从理论上讲，作为企业法人的金融机构法人财产里面，当然也包括储户的存款余额。
在金融机构正常运作的情况下，依照《人民银行法》、《商业银行法》等金融法规确立的储户“存款自愿，取款自由”的基本原则，金融机构负有随时“支付储户存款本金和利息，不得拖延和拒绝支付存款本金和利息”的法定义务，因此，尽管金融机构拥有存款余额的所有权，但其必然同时将其作为对储户债权的一般担保而保有法定的份额。金融机构作为一种相对特殊的企业法人，国家以法律的形式强制规定其必需按照一定的比例提取存款准备金交存人民银行，根本目的就是为控制储户存款风险，从而维护社会的安定。
而在金融机构依照《金融机构撤销条例》被撤销时，则应该严格按照该条例确定的程序，确定清算财产范围，依序清偿债务。首先以被撤销金融机构的存款余额支付“支付个人储蓄存款的本金和合法利息”。因存款准备金本来系从存款余额中按比例依法强制提取的部分，所以在金融机构撤销清偿时，依法将从人民银行取回的存款准备金全部用于支付储户的存款本金和利息当为不争的定论。支付完毕的剩余部分再用来清偿法人或其他组织的债务，最后是金融机构股东或投资人的按份受偿。
四、金钱给付义务的履行承担
既然存款准备金在正常的清偿程序中应该作为储户存款支付的一般保证，那么地方政府在金融机构清偿财产依法确定前就代为履行以后，应该居于何种法律地位？这是笔者在实务中常常遇到的基本问题。
如众所知，《金融机构撤销条例》系国务院颁布的行政法规。作为中央人民政府，维护社会治安的稳定当是首要大事。表现在条例中，在明确规定金融机构撤销的程序的同时，又对各级政府规定了在撤销金融机构时维护本辖区社会安定的法律义务。地方各级人民政府往往在依照该条例对拟被撤销的金融机构清算时，为维护社会治安，自行负债为金融机构清偿储户存款。这必然引发一个民法上关于“履行承担”的法律问题。
根据合同的相对性原则，合同关系发生在合同当事人之间，因此，在合同成立并生效后，当事人应当按照合同约定履行自己的义务。但在实践中债务人并不总是自己履行其义务，债务人往往通过第三人或者由第三人代其履行义务。这种情形就是法律上的履行承担或第三人履行（注【5】）。
这种法律制度在罗马法中即有体现。根据罗马法的规定，清偿一般是债务人，但这不是必须的，任何一个第三人均可以代替债务人清偿，只要他有履行能力和使债务人摆脱债务的清偿意图。第三人甚至可以不经过债务人的同意乃至不顾其禁止而代为清偿。第三人清偿后，基于他与债务人之间的关系，可以分别提起“委托之诉”或“无因管理之诉”，也可以经转让取得债权人对债务人享有的诉权，以使自己的损失得到补偿（注【6】）。
在近现代，随着社会经济活动日趋复杂，第三人履行情形更是多有发生，各国立法也因此更为普遍地承认第三人履行制度，并使之日臻完善。我国《合同法》第65条对履行承担作了相应的规定。在国外立法例上，《法国民法典》第1236条规定：债务亦得由无利害关系的第三人清偿之（注【7】）；《日本民法典》第474条第一款也规定：债务亦得由无利害关系的第三人清偿（注【8】）；《德国民法典》第267条也规定：债务人不能亲自履行给付时，也可以由第三人履行之（注【9】）。
依照合同全面履行的原则，一般情况下当事人应当亲自履行合同，尤其是那些合同当事人之间存在着人身信任关系的合同。但债务的清偿，无非在于使债权人满足其利益要求。如第三人的履行能使债权人满足，同时又对债权人没有不利时，原则上第三人的清偿应为有效（注【10】）。对于代为清偿的第三人，当他与债务的履行无利害关系时，一方面他的代为清偿出自一定的利益比较，另一方面他可能依约取得代位权，在清偿后与其可得求偿的范围内享有债权人对于债务人的权利。即使没有代位权，在清偿后可依其与债务人之间的委托关系、无因管理或不当得利制度的适用而使自己的损失得以补偿。
基于上述债法基本理论，地方人民政府代为履行存款兑付义务的情形中，不但在法律上是有效的，在实践中也确实起到了稳定的社会效果，意义十分重大。那么地方政府在履行承担后应该居于何种法律地位，即在被撤销的金融机构撤销财产被依法确定后，就清偿财产中的存款准备金部分地方政府可否具有优先受偿权？
一种观点认为：地方政府兑付储蓄存款本息后，享有该被撤销金融机构一般债权人的地位，与被撤销金融机构对法人及其它组织的债务同等按比例受偿。理由是，政府借款代为兑付存款本息，目的就是为了稳定地方的经济金融环境。从实践看，被撤销的金融机构的储蓄存款余额往往大于其评估的有效资产，如果政府要求以兑付储蓄存款本息的金额作为债权优先从清偿财产中受偿，则其它组织的债务清偿率可能为零，这将极大地影响该地方法人及其有关组织正常经营活动，使该地经济处于动荡不安中，直接影响着地方经济地发展。
上述观点，笔者略表不同。笔者认为，被撤销金融机构的清偿财产应分两种情形。一种情形是不包括存款准备金，在这种情况下，政府兑付储蓄存款本息后，享有该被撤销金融机构一般债权人的地位，与被撤销金融机构对法人及其它组织的债务同等按比例受偿。而在清偿财产包括存款准备金在内的情形则与前有所不同。上述观点的偏颇之处在于：首先，政府借款代为兑付存款本息，目的不仅仅是为了稳定地方的经济金融环境，更在于稳定地方政治环境。其次，上述观点没有严格把握存款准备金的专属性，将存款准备金混同于一般清偿财产，忽视了地方政府在存款准备金从中央银行取回前即已经代为清偿的基本事实。第三，片面夸大其它法人或组织不能受偿的影响。按照市场经济的一般法则，“利益与风险永相随”，市场经营主体的风险是随时可在的。一个地方的经济形势绝对不会因为某几个经济实体的债务不能清偿就导致该地经济的“动荡”，从而直接影响该地经济的“发展”。另一方面，也绝对不能因为是政府借款就弱化其依法应予清偿的法律特征。政府的借款仍然需要偿还，在法律的范围内，此时的政府仅仅是一个普普通通的债务人。第四、宪法没有规定政府具有履行承担的法定义务，地方政府在金融机构被撤销时的履行承担，完全是其作为民法的一般主体，依照民法债法理论而进行的民事法律行为。
四、本文的结论
在目前我国一些地方普遍存在的地方政府借款代为履行储户存款兑付义务的实务中，虽然没有政府和金融机构之间的事先约定，但地方政府在参与处理撤销金融机构时，该金融机构往往已经陷入十分严重的经营危机，若不果断采取代为清偿措施，常常存在引发局部社会不安的现实危险，因此，政府的履行承担更符合我国国情。
依照前述债法关于履行承担的基本理论，履行承担应该以债务人和第三人的承担合同为基础，而在地方政府履行承担的情形中，地方政府虽与作为债务人的金融机构并没有事先约定，但在现实履行承担后，同样发生储户债权消灭的法律后果。而在那些金融机构清算财产没有确定前，尤其是存款准备金尚未取回之前，地方政府就已经代为履行了对储户的存款支付义务的
情行中，当金融机构清算组织在依法从中央银行取回法定存款准备金后，依照《金融机构撤销条例》第23条的规定首先以该存款准备金偿付地方政府履行承担之负债当为必需。存款准备金本来就是储户存款的一部分，它是专门为储户的支付而准备的，其来源于储户存款，用于支付储户存款的专属性永远不能改变。
注 释：
注【1】法律出版社《金融法学》1998年4月版第34页。
注【2】中国金融出版社《金融法规汇编》2002年7月版第365页。
注【3】中国金融出版社《金融法规汇编》2002年7月版第366页。
注【4】国家行政学院出版社《物权法原理》1998年4月版第468页。
注【5】中国人民大学出版社《合同法要义与案例解析》2001年5月版第243页。
注【6】中国政法大学出版社《罗马法教科书》1992年3月版第319页。
注【7】商务印书馆《法国民法典》1979年10月版第166页。
注【8】法律出版社《日本民法典》1999年2月版第86页。
注【9】商务印书馆《德国民法典》1999年5月版第53页。
注【10】法律出版社《债法总论》1997年7月版第261页。
