郑州2005年12月15日各大报纸都登载了市公交公司的公交车因依与某城中村签订的协议在放学时接送小学生时被罚款处罚的事，并被称为该市公交超载受罚第一单。综观全国各地，也时有公交车超员受处罚的报道，但每一个报道中都伴随着许多不同的声音，夹杂各方面诸多的无奈。交管部门怕失职，怕不安全；公交部门怕不超载要亏损，怕乘客不满意；市民们怕太挤了丢东西，不挤上又怕耽误上班、回家。谈起此事各方面总是议论纷纷，众说纷纭，似乎都有委屈都有担心。其实诸多担心虽不多余，但完全不必过度，因为国家的法律与社会经济的发展造成了今天“存在的就是合理”的现状。
公交车超载了吗？公交车购买前很多都是订做的，生产之前都已经确定了用途为公交车，公交车高峰时段经常有多少人，生产者与购买者都应有所预计，故公交车能与普通的车辆一样的标准去核定载客量吗？显然不能。以载重量上来讲，至少要满足每平方米8人的承受力。如果车辆不能达到此种标准就不宜作公交车使用，只能做普通公路客运车使用或作他用，如果是合格的用于公交客运的车辆，每平方米可载8人的话，很多公交车很多情况下根本不超载，虽然看上去站了很多人，但未必超载，这也是城市公交的特点。
如果如普通公路客运车辆一样按座位载客，那么票价到底应该多高恐怕还要重新核定，降低了使用率，增加了车辆，那么多消耗多少能源，多占多少街道面积，多配多少司机，效率效益可想而知。
城市公交车安全吗？到目前为止，总起来说是安全的。看似超载的公交车安全吗？称不上不安全。原因是来自于公交车的事故很多不是超载引起的，而是超速、猛然减速、车门夹人等，真正由超载引起的尚未见过。因为城市道路本身比较平整，车速也有限制，看似满员的公交车其总载重量也未必超过其负荷，并不影响其正常行驶，故以目前实践经验来说，因超载而涉及的安全问题其实并不是问题。
公交车超载违法吗？如果严格以法律角度来说，那么本文所言超载也要明确一下标准，即每平方米超过8人才叫超载。《机动车运行安全技术条件》“第3.4.3.2条”规定，城市公共汽车与无轨电车为每平方米8人，那么超载（如果每平方超过8人）肯定是违法的。《中华人民共和国道路交通安全法》49条明确规定：机动车载人不得超过核定的人数，客运机动车不得违反规定载货。但违法行为有轻重，有些轻微的情形是不用处罚的。
公交车超载可以罚款吗？答案是：如果有合法有效的法律依据则可以罚，没有的话就不可以罚。到目前为止，尚无法律、行政法规依据，河南省尚无相关地方法规或规章，而国务院的《中华人民共和国道路运输条例》第82条则规定，出租车及城市公交由国务院另行规定。目前国务院尚未出台相关规定，而《中华人民共和国交通安全法》第49条仅是一个义务性规范，仅说机动车不得超载，其他法律法规亦无任何条款规定机动车只要超载都可以罚款。而《中华人民共和国交通安全法》92条只规定“公路客运车辆载客超过额定乘员的处200至2000元罚款”，而根据该法119条，公路与城市道路不是同一概念，即从事公路客运的车辆超载要罚款，而对从事出租客运与城市道路客运的公交超载并未提及，即没有规定公交超载可以罚款。
法律、法规没有规定公交超载可以罚款是法律漏洞吗？不是。《中华人民共和国道路交通安全法》92条只规定公路客运车辆超载可以罚款，而没有规定公交超载可以罚款决非疏忽，而是一种理性的选择，是法律反映社会经济实践的一种表现，也是法律适应社会生活的一种表现。原因是公路客运事故多。公路客运，往往路途遥远，路况复杂，车速较高，一旦超员其安全系数明显降低，安全隐患较大，并且车上人员有限，容易清点查处，具有可操作性。而公交客运由于城市路况较好，车速较低，偶尔超员安全性影响不大，并且人员流动性大，是否超员不易把握，且多数情况不超员。因为很多情况下达不到每平方8人，实践中尚未达到每平方8人时车上的乘客多不愿自行拥挤让位，致使整车人员尚未饱合时上车门已上不去人，所以真正超员的情形很少，且真正因为超员出事故的更少，可见公交车偶尔超载尚未达到值得法律去严厉禁止的程度，即其危害程度尚未达到立法者要求用罚款去阻止的程度。
《中华人民共和国交通安全法》49条规定机动车载人不得超员，而该法92条未相应规定对所有机动车超员可以进行罚款处罚，矛盾吗？不矛盾。这是全面要求重点禁止，万事万物都有重点，法律规定也抓重点。对公交超载事宜只规定了义务条款，而无制裁条款，这说明立法者对严厉禁止事项与一般禁止事项采取区别对待的态度，需严厉禁止的事项往往社会危害性大，多附以制裁条款，促进实施，一般禁止的事项仅作原则要求，不必制裁。不作制裁决不等于提倡与鼓励，原因仅是其危害不大，出现率少，很多情况是偶尔不得已出现的。不处罚也不等于放纵，因为即使放纵甚至提倡又有几个人愿去做呢？没人对超员有爱好的。除了从事公路客运的受益人，其他人是不会积极去做的，故人们对立法者的用意应深入领会，特别是执法者，以免一不小心造成越权。
交管部门对公交超载不进行警告、罚款就失职吗？不是。既然立法者无意也没必要严厉禁止公交超载，没有规定对公交超载可以罚款，也就是权力机关不要求交管部门用此种制裁措施管理此问题，因为此问题危害不大。不必花费过多行政资源。交管部门可以做些劝告、警示足矣，甚至这也不是交管部门的义务与职责，故也不应为此承担相应责任。
综上所述，目前法律、法规及河南省地方法规、规章尚无可以对超载公交及非公路客运车辆可以进行罚款的规定，所见的仅是对危害较大的公路客运车辆超载可以进行警告或处200—2000元的罚款。目前立法者如此对待此问题是符合社会经济发展实际与实践的，是立法与社会实际相适应的表现。
谨以此文献给关心公交事业及公交安全的人们。
河南天基律师事务所 訾建营
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中华人民共和国道路交通安全法：
第四十九条 机动车载人不得超过核定的人数，客运机动车不得违反规定载货
第九十二条 公路客运车辆载客超过额定乘员的，处二百元以上五百元以下罚款；超过额定乘员百分之二十或者违反规定载货的，处五百元以上二千元以下罚款。
货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。
有前两款行为的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。
运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定的情形，经处罚不改的，对直接负责的主管人员处二千元以上五千元以下罚款。
第一百一十九条 本法中下列用语的含义：
（一）“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。
（二）“车辆”，是指机动车和非机动车。
（三）“机动车”，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。
（四）“非机动车”，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。
（五）“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。
中华人民共和国道路运输条例（行政法规）：
第八十二条 出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定
中华人民共和国国家标准机动车运行安全技术条件：
3.4.3.2按座垫宽和供站立乘客用的地板面积核定：座垫宽每400mm核定1人；按站立乘客用的地板面积计算，城市公共汽车及无轨电车为0.125m²核定1人，其他允许有站立乘客的客车为0.15m²核定1人。设立席的客车供乘客用的
