法治中国30年：站在市场“入口”回望商事登记30年

编辑：佚名 | 来源：天基律师网 | 日期：2008-7-21 17:25:48

新闻来源：法制日报转载时间：2008-7-21

商事注册登记，作为市场的“入口”，既是观察中国经济社会的一个“窗口”，也是了解中国经济社会发展的一个重要“晴雨表”。

    1978年，我国中断10多年的企业登记管理工作开始恢复，对全民所有制和集体所有制的工业企业进行全面登记。截至1979年底，全国工业企业59.7万户，资金总额3882万元。

    2007年11月底，全国实有内资企业873.5万户，注册资本达30.4万亿元。

    1980年，全国、全年登记的外商投资企业共7户。

    2008年一季度末，全国实有外商投资企业283817户，比1991年底增长了663%；投资总额累计2.16万亿美元，比1991年底增长了2910%。

    这组看似简单的企业登记统计数据，浓缩的却是中国社会从计划经济到有计划商品经济，再到社会主义市场经济不断变革的历史进程，是30年间中国社会的风卷云舒，是中国经济的天翻地覆。

    30年来，随着历史的脉动，承担着确认市场主体资格、监管市场主体行为和提供市场主体相关信息服务重要职责的工商行政管理部门的登记机关，通过推动企业登记管理制度改革，降低市场准入门槛，方便企业设立，促进了投资创业；实行当场登记，规范登记程序，提高了工作效率；实施企业信用分类监管，创新工作机制，增强了监管效能，为经济社会发展发挥了不可或缺的重要作用。

　　从“可有可无”到“必不可缺” 中国商事登记制度稳步走进新时代

    改革开放30年，也是商事登记恢复发展的30年。

    商事登记是市场经济的产物，是随着市场经济发展而逐步开展起来并充分发挥作用的。

    新中国成立以后的过渡时期，工商部门的企业登记局限于私营工商企业。“三大改造”完成以后，由于管理对象的变化，企业登记工作基本停顿。计划经济条件下，企业是政府的附庸，企业不进行工商登记，照样可以生产经营，“企业登记”，可有可无。

    在对旧的经济体制进行改革而新的经济体制尚未形成时期，我国商事登记制度伴随着不断的变革，一步步走进中国人的经济生活。

    1978年9月25日，中断十多年的企业登记管理工作，随着国务院《关于成立工商行政管理总局的通知》得以全面恢复。登记发照工作于1979年6月，由最先对旅店业、旧货业、印铸刻字业和修理业4种特种行业开始；半年后的12月，开始对工业企业进行全面登记。

    1979年7月1日，《中外合资经营企业法》的诞生，第一次从法律上允许外国投资者在中国境内同中国的公司、企业共同举办合营企业，并明确规定，“合营企业经批准后，向国家工商行政管理主管部门登记，领取营业执照，开始营业”，标志着我国外资登记管理法律制度的初步确立。

    随着改革开放的进程，国内企业制度改革也相继启动。1982年8月，国务院颁布了《工商企业登记管理条例》，确立了工商行政管理部门对企业登记管理的法律地位，明确企业未经核准登记，不得开业经营。

    自此，我国包括企业登记、监督管理、年度检验等内容在内的企业登记管理制度建设全面展开。

    国务院1988年颁布了《企业法人登记管理条例》，国家工商行政管理局颁布了《企业法人登记管理条例施行细则》。标志着我国企业法人登记制度的全面确立。

    此间，为了进一步规范外资登记程序，国家工商行政管理局先后出台了《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》、《关于对外商投资企业违反登记管理法规的行为进行处罚的权限和程序的规定》等一系列规章和规范性文件，初步形成了外资登记管理法律制度。1988年《中外合作经营企业法》的颁布进一步扩大了外资登记管理的范围。

    市场准入作为市场主体进入市场的第一步，它所具有的维护市场交易安全、促进市场交易效率的基本功能，是市场经济平稳运行和健康发展的保障，是优化发展环境、改善投资环境的先导。

    1992年，党的十四大明确提出“建立社会主义市场经济体制”，明确了经济体制改革的总体目标。1994年以后，先后颁布了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等法律，为市场主体法律制度框架的确立提供了法律保障。

    1994年7月1日，各级公司登记机关开始按照《公司法》和《公司登记管理条例》的规定，对有限责任公司、股份有限公司和国有独资公司进行登记和监督管理。

    此间，国家工商行政管理局通过修改《企业法人登记管理条例施行细则》，制定《关于外商投资企业登记管理适用公司登记管理法规有关问题的执行意见》，初步理顺了外商投资企业登记管理法律的适用原则，并与国家其他有关部门陆续出台了规章和规范性文件，外资登记管理法律体系初步形成，外资登记管理制度得到全面发展。

    2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织，我国对外开放进入了一个崭新阶段。2004年全国人大审议通过《行政许可法》、2005年修改了《公司法》。

    我国登记管理法律制度适应入世承诺要求、适应《行政许可法》和《公司法》，进行了全面提升和完善。

    此间，国家工商总局陆续修改、废止了26件规章和规范性文件，主动协调国务院有关职能部门，于2006年4月联合商务部等部门印发了《关于外商投资的公司审批登记管理若干问题的执行意见》，进一步明确了外商投资企业登记管理的法律适用原则，理顺了审批登记管理流程和标准，实现了对外商投资的公司在后期监管上的国民待遇，为今后有关外资相关立法提供了适用原则和标准。

    现代市场主体制度的实质是“市场准入”、“市场分化”及“市场退出”制度，它是关于现代市场交易基础条件和手段的规定，关系到现代市场主体资格的取得、规模的到位，关系到交易中的支付，关系到保护债权人的利益，是确保交易安全和提高效率的法律制度。

    在这个过程中，登记注册实际是登记机关代表社会(不只是政府，还包括社会的方方面面)接受一个新的市场主体开展生产经营活动的申请，这个新的市场主体是什么样的组织形式、开展什么样的经营活动、有多大的能力开展活动、对社会能负什么样的责任，他在申请过程中就要向代表社会的登记机关作出说明和承诺。他的这些说明和承诺，登记机关有责任向社会告知，以保证市场主体间竞争的公平透明，降低交易风险。这些都必须依法进行，申请者要依法申请，核准者要依法核准。

    从“轻效率、重安全”到二者并重工商行政管理市场主体准入环节实现高效、便捷

    效率、安全是商事交易的天然追求，也是商事登记法律制度的价值追求。商事登记中必要的行政审批是公共安全、人民健康、保护重要资源和生态环境的重要保障，但是，建立于转型期的制度设计，对安全价值的维护远超过了对其所应蕴涵的效率价值的追求，如核准制的大范围采用，众多的前置审批等，抬高了企业设立的门槛，增大了企业变更的成本，加重了投资者的负担，挫伤了投资者的积极性。

    随着改革的深化，我国正在走出公权力无所不在的时代，权利日益从权力中获得释放，商事登记法律制度的重心关怀也发生了重大改变。

　　实行当场登记，30天办不完的事当场就妥

    审批手续繁琐、办事效率低一直是阻碍创业发展的老问题。各级登记管理机关以《行政许可法》实施为契机，推行“一审一核”制，使企业登记由原来实行的受理、审查、复审、核准四个环节，减少为审查员受理、核准员核准两个权责统一的环节。转变工作机制，提高办事效率，对申请材料齐全并符合法定形式的，从受理申请后30日内作出登记决定，转变为当场作出准予登记的决定。这一跨越性转变，对登记管理机关和登记人员都是严峻的挑战。登记人员战胜了各种困难，经受住了考验，总局和各地登记机关总体实现了当场登记，得到各地党委和政府的充分肯定，受到企业普遍欢迎，取得了良好的社会效果。

    目前，在全国3634个企业登记机构中，有3404个机构实行了一审一核制，占全国登记机构总数的93.7%。

　　互联审批，为企业登记提供一站式服务

    全国有884个企业登记机关在当地政府的支持下，按照“工商受理、转告相关、互联审批、限时完成”的要求，对涉及企业登记前置审批的事项与有关部门进行互联审批，占全国企业登记机关总数的24.3%；或者依托地方政府建立的政务大厅，实行集中办理、联合办理，一个窗口对外。这些做法进一步规范了登记行为，提高了行政效率，降低了企业成本。

　　受理审查多渠道，足不出户就能提申请

    过去，无论登记申请人在哪里，都须要按管辖级别到登记场所直接向登记机关递交申请。《行政许可法》实施后，企业登记机关在原有登记场所直接受理的基础上，为申请人提供了多种提交材料渠道，申请人也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等其他方式提出申请。大部分地方工商部门通过建立企业登记网站，提供登记指南，下载申请格式文本，并探索开展网上登记受理申请和审查业务，提高了工作效能，大大地方便了申请人。

　　政务公开，服务创新，接受监督

    各级企业登记机关加快了电子化和信息化建设的步伐，截至2007年底，全国使用登记管理软件系统从事工作的登记机构有3526个，占全国登记机构总数的97%。

    2004年7月1日，国家工商总局企业注册局建立了中国企业登记网，目前已成为国内外了解中国企业登记管理法律法规和相关政策的重要渠道。

    各级企业登记机关普遍建立登记网站，拓展政务公开渠道，全国通过网上公开企业基本信息和实行企业登记政务公开的企业登记机构分别为1393个和1678个。很多地方开通了网上查询、网上名称核准和网上年检等网上受理功能，有的地方网上年检率已经达到100%。

    普遍实行了首办责任制、一次告知制和向社会公开承诺；探索以行政劝导、行政提醒、行政预警和行政建议为主要内容的行政指导制度；一些地方对改制企业开辟绿色通道或设立改制中心；不少地方建立投诉当场解决机制，开发应用电话预约和网上预约系统，以及工作业绩考核和服务质量评价系统等。推进了个体工商户分层分类登记管理改革，委托工商所登记个体工商户，方便经营者就近办照。

    在企业注册大厅和进驻的政府行政审批中心，企业登记和年检的事项、依据、条件、程序、期限、收费标准，以及申请需要提交的材料目录及办理结果等全部公开，既方便了企业，同时又使登记工作自觉接受政府、有关部门和社会的监督。

    登记工作的统一规范迈出重要步伐

    统一开放竞争有序的社会主义市场经济体制必然要求统一规范的企业登记。经过几年的努力，统一登记标准、统一登记程序、统一登记要求、规范登记行为的登记管理体制基本形成。企业前些年反映较多的一些登记机关准入门槛参差不齐，一个地方一个规矩，公平竞争和健康发展环境不理想的状况基本扭转。

    从“重准入、轻监管”到创新监管方式企业信用分类监管制度初步建立

    商事登记既决定着商事主体商事能力的起始，也决定着特定商事主体的具体营业范围。它关系到市场主体资格的取得、规模的到位，关系到交易中的支付，关系到保护债权人的利益，关系到交易安全和正常的社会经济秩序。

    但是，重事前把关，轻事后监管，重静态管理，轻动态监管的制度设计和认知，使商事登记的基本功能难以得到真正体现。特别是随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体的数量不断增多，新的经营行为和交易方式不断出现，政府职能转变也对工商机关的监管方式和监管手段提出了新要求。为此，多年来，登记机关对市场主体的监管方式进行了积极探索。

　　全国企业户口基本实现五级联网

    各类企业和个体工商户是工商行政管理机关监管执法和服务的对象，明确各类市场主体注册情况、信用情况等是有效实施工商职能的前提和基础。无论是开展食品安全、虚假违法广告、保护注册商标专用权、治理商业贿赂、打击传销等市场专项执法检查工作，还是全面规范各类市场主体准入行为、交易行为和竞争行为，都需要准确把握市场主体的信用状况，提高监管执法的针对性和有效性。

    特别是随着经济社会的发展，市场主体数量与日俱增，经营往来频繁发生，延续传统的台账、手工记录已无法适应日益精细化、越来越复杂的信用分类监管。为此，全国工商行政管理机关加快了推进现代信息技术在企业信用分类监管中的应用，从而做到对市场主体户口基本情况清、信用状况明。

    2003年8月，国家工商总局在全系统推广实施企业信用分类监管，提出建设“金信工程”五年目标。经过全系统5年来的努力，建立健全了科学系统的组织领导、数据管理、联网应用、监管分类等方面的相关制度，开发建设了企业信用监管应用软件和数据中心平台，形成了横向整合、上下联动的工作机制，有效地发挥了工商行政管理机关全方位、多领域综合监管的优势，提高了监管执法的效能和规范化水平，企业信用分类监管的目标基本实现。

    截至2007年底，全国基本实现了从工商所到总局的五级联网和企业基础信息共享。

　　实施企业信用分类监管

    各级工商行政管理机关通过实施企业信用分类监管，加强了各职能机构的协调配合，将企业登记信息和商标、广告、消费者权益保护、反不正当竞争等各类监管信息集中有效地进行了整合，通过联网共享，延伸和扩大了监管范围，完善了工商行政管理机关横向整合、上下联动的工作机制，增强了监管的针对性和目的性。根据企业不同的信用等级，实施不同的监管措施，集中人员和精力加强对少数失信、严重失信企业和重点整治行业企业的监管，科学分配监管力量，合理调整监管重点，提高了监管执法的效能。运用信息技术手段进一步规范工作流程，减少执法的随意性，有力地规范了自身监管执法行为。

　　建立了全国黑牌企业数据库

    各级工商机关进一步推进市场主体属地监管，实施经济户口网格化管理。改进年检工作方式，扩大年检对象和委托年检的范围，与属地监管相结合，加大了年度检验的力度，增强了监督检查的针对性和有效性。在外商投资企业监管方面，完善外资授权体制和推动外商投资企业联合年检工作也取得积极成效。对市场主体的监督管理工作呈现规范化、制度化、常态化。

    全国各地工商行政管理机关基本实现了企业信用分类监管，其中守信企业521.5万户，警示企业64.7万户，失信企业41.3万户，严重失信企业92.3万户。总局通过联网共拥有888.9万户企业的基本信息和475.8万户注销企业的基本信息。

    建立了全国黑牌企业数据库，汇集吊销企业信息284.4万条、吊销企业的法定代表人或者负责人信息267.1万条。

　　促进了社会诚信约束机制的建立

    工商行政管理机关实施企业信用分类监管，有效地促进了企业诚信意识的提高和社会诚信约束机制的建立，为地方经济健康发展发挥了作用，受到了地方党委、政府和国务院有关部门的普遍重视。

    目前全国有10个省(直辖市)的政府把企业信用体系建设工作交由工商部门承担。税务、海关、质检、劳动保障、新闻出版等部门以及人民法院到工商行政管理部门了解企业信用监管情况，主动要求联网实现信息共享。

    一些地方的工商行政管理部门与税务部门实行企业基础信息交换后，税务部门通过数据比对，发现了未办理税务登记的企业，对堵塞税源监管漏洞、增加税收发挥了积极作用；与海关的电子口岸系统实现了相关企业基本信息共享，对遏制、打击走私、骗汇、骗税等违法犯罪活动发挥了积极作用。

    工商部门对企业违法记录予以披露，对吊销企业进行公示，强化了社会对企业的监督，加大了企业违法成本，降低了交易风险，促进了社会信用体系建设，有利于政府职能转变。

    在最近中央纪委召开的推进市场诚信体系建设、深化治理商业贿赂工作座谈会上，工商部门的企业信用分类监管工作受到了中央书记处书记、中央纪委副书记何勇同志的肯定和表扬。

　　强化社会监督，降低市场交易风险

    各地工商加强了对失信和严重失信企业的公示，通过公开企业违法行为记录，强化社会监督，降低市场交易风险。各地充分利用企业信用分类监管平台开展各种监管活动，包括食品企业监管、涉农企业监管、商标专项整治中的企业监管、广告企业监管、经纪人监管，以及落实国家宏观调控政策，对涉及安全生产、产能过剩、污染环境等行业企业的监管等。

    建立企业登记预警机制

    对涉及企业登记前置许可经营项目有效期限、注册资本实行分期缴付尚未全部缴付、临近年检截止期限尚未办理年检手续、在日常监管中发现登记事项发生变化尚未及时办理变更登记，以及已办理股权出质登记、被人民法院强制转让或者冻结的股权等情形的企业，在企业登记管理自动化系统中予以提示，建立预警机制，并通过行政劝导、行政提醒和行政建议等方式，及时指导企业办理相关登记、年检手续，防止损害他人合法权益的违法行为发生，依法保护相关当事人的合法权益。

    商事登记立法正在进行时

    法律和制度既会反射社会生活，还会按照一定的模式对社会生活进行塑造。多年以来，我国的商事法律制度以及工商部门的登记机关，为市场的发展及其主体的成长进行了不懈的努力。2007年7月25日，国家工商总局制定和实施的《关于改进和加强企业登记管理工作的意见》，在国内外引起很大反响，受到了一致好评。

    《意见》提出，认真执行企业登记管理法律法规的规定，按照统一的登记标准、登记程序和登记要求，为各类市场主体营造公平公正的准入环境。引人注意的是它所强调的一系列登记原则：凡是法律、行政法规未禁止的行业和经营项目，只要符合科学发展观要求、有利于经济社会发展的，都应予以登记；对法律、行政法规和国务院文件明确的，如破产清算事务所、农村新型金融机构等，都要积极支持。凡是法律、行政法规未禁止个体私营等非公有制经济进入的领域和行业，都要允许进入。凡是允许外资进入的领域和行业，都要允许内资进入。强调要依法规范市场主体准入工作，严禁以突破法律法规规定的方式搞所谓的“改革创新”，凡是不符合法律法规规定的，要一律停止执行，以维护法律法规的统一和市场规则的公平。

    目前，总局正在积极研究探索不冠行政区划企业名称核准受理窗口前移工作，在北京、上海、福建、广东等地的试点运行已经取得初步效果。

    据悉，《商事登记法》已列入全国人大立法规划，统一商事立法的各项准备工作已在进行之中。

　　商事登记法律制度发展大事记

    内资企业

    1978年9月25日国务院《关于成立工商行政管理总局的通知》中规定，“对工商企业进行登记管理”，恢复中断十多年的企业登记。

    1979年6月开始对旅店业、旧货业、印铸刻字业和修理业等4种特种行业进行登记发照工作。

    1979年12月对工业企业进行全面登记。

    1981年6月开展对全国商业、饮食、服务和交通运输4个行业企业全面登记。

    1982年8月国务院发布了《工商企业登记管理条例》

    1986年4月12日全国人大通过《民法通则》，提出了企业法人的概念，明确了企业法人的法律地位。

    1988年6月3日国务院令第1号发布《企业法人登记管理条例》，同年11月3日，国家工商局发布《企业法人登记管理条例施行细则》，标志着我国企业法人登记管理制度正式建立。

    1992年党的十四大明确提出“建立社会主义市场经济体制”。

    1993年11月党的十四届三中全会提出，我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度。

    1993年以后先后颁布《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等法律。

    2004年7月1日《行政许可法》实施生效，规定企业登记属于依申请的行政许可行为，对提交材料齐全、符合法定形式的申请，实行当场登记，在登记制度和服务理念方面实现了重大改变。

    2005年底《公司法》和《公司登记管理条例》进行了修改，公司制度作出许多制度创新。

　　外资企业

    1979年7月1日五届人大二次会议通过的《中外合资经营企业法》明确规定，“合营企业经批准后，向国家工商行政管理主管部门登记，领取营业执照，开始营业”，标志着我国外资登记管理法律制度的初步确立。

    1980年7月国务院发布了《中外合资经营企业登记管理办法》。

    1986年《外资企业法》颁布，进一步扩大了外资登记管理的范围和领域。

    1988年国家工商局先后出台《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》、《关于对外商投资企业违反登记管理法规的行为进行处罚的权限和程序的规定》等一系列规章和规范性文件，初步形成了外资登记管理法律制度。

    1988年《中外合作经营企业法》颁布，进一步扩大了外资登记管理的范围。

    1994年7月1日各级公司登记机关开始按照《公司法》和《公司登记管理条例》的规定，对有限责任公司、股份有限公司和国有独资公司进行登记和监督管理。

    此间，国家工商局通过修改《企业法人登记管理条例施行细则》，制定《关于外商投资企业登记管理适用公司登记管理法规有关问题的执行意见》，初步理顺了外商投资企业登记管理法律的适用原则；与国家其他有关部门陆续出台了《关于外商投资企业股权变更的若干规定》、《关于外商投资企业合并与分立的规定》、《关于外商投资企业境内投资的暂行规定》、《关于外商投资创业投资企业的暂行规定》等规章和规范性文件，外资登记管理法律体系初步形成。

    2006年4月国家工商总局联合商务部等部门发布《关于外商投资的公司审批登记管理若干问题的执行意见》。外资登记管理制度得到全面发展。

    1980年4月自授予广东、福建两省工商局外商投资企业登记权以来，国家工商总局先后授予了345个地方工商局外资登记权，不仅有效保证了国家利用外资法律和政策的统一、规范实施，而且方便了外商投资企业就近办理登记手续，同时强化了各地工商局对外商投资企业的属地监管，进一步规范外商投资企业的行为。

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